生态环境法典生效后企业清洁生产审核：变化、清单与前瞻

《中华人民共和国生态环境法典》已于2026年8月15日施行，清洁生产审核从专项促进工作转入法典化合规体系。企业需重新识别适用对象、触发条件与法律责任，重点准备法规依据、审核边界、数据台账、改造立项和持续改进五类清单，并将审核与环评、排污许可形成闭环。未来监管将更强调风险分级、数字化核查和结果运用，企业应从被动迎检转向持续合规。

法典框架下的审核依据与范围重构

2026年3月12日，第十四届全国人民代表大会第四次会议通过《中华人民共和国生态环境法典》（主席令第七十号），自2026年8月15日起施行。原《环境保护法》《清洁生产促进法》《环境影响评价法》等10部法律同时废止。法典共5编1242条，将污染防治、生态保护、绿色低碳发展纳入同一法律框架。对企业而言，清洁生产审核的首要变化不是报告格式，而是审核依据从分散法律转向统一法典。审核不能只回答“用了什么清洁生产技术”，还要回答企业是否把法典要求转化为岗位职责、运行记录和改进措施。

这一变化意味着清洁生产审核不再是一次性材料任务，而是与环评、排污许可、日常检查相互印证的管理工作。若审核仍沿用旧法名称、旧指标口径、旧台账，可能在验收、许可执行检查或执法中被认为依据不足。从国际经验看，多个国家和地区已将高影响行业的强制性清洁生产评估纳入法规体系，并将审计结果与生产者延伸责任（Extended Producer Responsibility, EPR，指生产者对其产品的整个生命周期，特别是回收、循环利用和最终处置阶段负责的制度）义务和绿色采购规则挂钩。

表1 《生态环境法典》与旧法在清洁生产审核要求上的对比

企业应首先完成法规依据更新核对，形成三份基础材料：第一，“适用要求清单”，逐项列出法典中与本企业有关的污染防治、生态保护、绿色低碳要求；第二，“责任分工表”，把每项要求落到部门、岗位和记录表单；第三，“差距清单”，写明当前制度、数据、设施与要求之间的缺口、完成期限和验证人。完成这三份材料，后续审核准备、数据核查和方案论证才有共同起点。

在法典框架下，审核对象不再主要是废水、废气、固废是否达标，还要把资源能源消耗、生态保护义务和绿色低碳要求放进同一张工作表。审核结论必须能够说明企业从原料进入、生产转换到产物、废物和能量流出的全过程控制情况。企业应在审核启动阶段形成“审核边界清单”，至少包括五类：一是原料、辅料、水、电、气等输入清单；二是各工序物料、能量和损耗对应表；三是污染物产生、收集、治理、排放和去向表；四是噪声、异味、危废、环境风险等防控表；五是节能、节水、循环利用、低碳改造等改进表。衡量标准不是报告篇幅，而是三个“能不能”：能不能覆盖主要生产、辅助和储运环节；能不能把每一项输入输出对应到计量记录或运行台账；能不能把责任落到部门和岗位。若企业工艺简单、污染因素少，清单可以简化，但应保留不适用说明和确认记录。

法典实施后，清洁生产审核结论会被放到环评、排污许可和日常检查中交叉验证。排污许可证已对企业提出明确要求，包括加强污染防治设施运行维护和管理、确保污染物稳定达标排放，做好固体废物及危险废物的管理、贮存、处置，以及做好台账信息数据记录保存等工作^[5]。同时，企业还需通过国家排污许可信息公开系统及时公开基础信息、生产经营和管理服务的主要内容、产品及规模等^[4]。如果审核只写末端治理，未说明源头减量、过程控制和资源效率，后续整改项目就缺少依据；反之，如果边界划得太宽，把无关设施全部纳入，又会增加无效工作量。

数据台账与问题识别：从证据链到优先级清单

审核边界清单确定后，企业要回答的核心问题是：审核报告里的每个判断，能不能拿出原始记录证明？清洁生产审核结论不会只被单独审阅，还会与环评、排污许可、现场检查材料相互对照。如果数据只存在于总结材料中，缺少台账支撑，审核结论很容易在验收或检查中被质疑。

企业应优先补齐三类证据。第一类是计量证据：水、电、气、煤、蒸汽以及主要原料的购入、消耗、库存，应有表计记录、磅单或结算单；缺少计量器具的工序，要写明折算方法，并由生产负责人确认。第二类是运行证据：开停机时间、生产工况、环保设施运行记录、药剂投加量、危废转移联单等，要能与生产日报对应。第三类是改进证据：节能、节水、循环利用和低碳改造项目，要有立项、采购、施工或运行记录，不能只写“已完成改造”。可检查的标准是：现场抽查任一关键物料或能源，能够调出购入、使用、损耗和去向记录；发现数据异常，有偏差说明和纠正措施；每项改进建议都有责任部门、完成时间和验证材料。

对工艺复杂、排放因子多的企业，应建立月度物料能量平衡表（基于质量守恒和能量守恒定律，对生产系统输入输出进行量化核算的工具），将物料平衡偏差率控制在±5%以内，超出此阈值需进行原因追溯并记录纠正措施。UNIDO提供的标准化清洁生产审计方法论表明，系统性的物质和能源流审计既能满足法定合规要求，又能实现10%至30%的成本节约^[1]。对工艺简单、污染因素少的企业，可以保留简化台账，但必须写清哪些环节不适用、由谁确认。若台账缺失，后果不只是审核不通过，还可能导致后续整改项目缺少依据，甚至出现排污许可执行报告与清洁生产结论不一致的情况。上海城投污水处理有限公司已对其下属污水厂、污泥厂开展排污许可合规性核查评估，旨在确保企业环评手续与排污许可衔接规范、许可证申请内容完整合规、持证守法义务履行到位^[5]，这正反映了台账与许可衔接的实务趋势。

然而，在制度实施过程中，清洁生产审核与排污许可、环评之间存在衔接张力。排污许可往往侧重末端排放浓度与总量的合规，而清洁生产审核强调源头削减与过程控制；当企业通过工艺改造实现源头减量时，可能面临排污许可变更手续繁琐、周期长的问题，导致改造效果难以在许可量上及时体现。此外，对于中小企业而言，建立严密的物料能量平衡表和数字化监测系统构成较高的合规成本，可能诱发“形式合规”而非实质减排的风险，这需要在后续配套制度修订中予以关注。

台账补齐后，企业面临的下一个问题是：哪些数据异常值得列入清洁生产审核重点？企业可先把三类数据放到一起比对：单位产品能耗、水耗和原辅料消耗；各工序污染物产生量、处置量和转移量；环保设施运行参数与生产负荷的匹配程度。能拿出连续记录、数据偏差超过基准值10%即触发预警的环节，才进入重点清单。识别重点时，建议按“损失大小、合规风险、改造可行性”三个维度排序。损失大小看金额和实物量，例如某工序原料收率长期低于设计值，就要计算每月少收多少物料、多产生多少废物。合规风险看是否涉及超标、超总量、危废贮存不规范、无组织排放（指大气污染物不经过排气筒的无规则排放）或排污许可执行报告异常。改造可行性看是否有成熟设备、投资回收期是否可接受。

每个重点问题都应有一页说明，写清数据来源、异常表现、可能原因、责任部门和初步潜力测算；没有数据支撑的猜测不列入重点。需要避免一种倾向：把所有数据波动都当成清洁生产问题。设备检修、季节性订单、原料批次变化都可能造成短期偏差，如果企业能说明原因并保留审批记录，就不必盲目立项。真正要警惕的是长期偏高、反复出现、与物料平衡对不上的数据。对一线管理者来说，这一步的产出不是厚报告，而是一张优先级清单：哪些环节浪费最大，哪些环节最可能被检查追问，哪些项目可以先做。法典将绿色低碳发展单独成编，未来审核也会更重视能源计量、资源循环和碳相关数据。从行业实践看，化工企业污水处理车间已从人工取样送检升级为在线水质监测系统，技术员能够实时关注出水口排放数据稳定性，提升异常响应能力^[5]；化工厂废水处理系统也已从人工取样送检转变为pH值实时在线监测，覆盖从进水口到排放口全流程^[4]。数字化监测的推进，使得数据核查的精度和连续性要求显著提高。

改造项目的立项、实施与验收闭环

优先级清单解决的是“哪里有问题”；立项阶段要回答“哪些值得立项、怎么立项”。清洁生产改造项目不能只写“排放达标”，还要写清资源消耗下降、物料回收增加和后续合规风险降低。可检查的做法是：把每个重点问题转成一张项目卡，写明异常环节、拟采取措施、责任部门、预期节约或减排量、验证方式。没有验证方式的项目，不进入立项池。

项目卡形成后，先算技术账。企业应区分“管理调整”和“工程改造”：管理调整包括优化排产、规范投料、加强巡检；工程改造包括更换设备、增加回收装置、改进工艺控制。以涂装工序为例，若发现涂料损耗高、漆渣量增加，原因可能是喷枪参数不当、涂料固含量低或捕集设施效率不足；改造时先做小范围调试，记录涂料用量、捕集量、漆渣量变化，再决定是否推广。这样做的意义在于避免一次性大投入后效果不稳定。但这一做法的前提是工况相对稳定；如果订单、原料或设备状态频繁变化，企业应先补齐计量和工况记录，否则改造效果无法判断。

再算合规账和经济账。合规账要看改造是否改变排放口、污染物种类、处置去向或总量控制要求；如果涉及变化，应提前核对排污许可和环评管理要求，避免项目建成后无法验收。经济账不能只看设备投资，还应计算原料节约、废物处置费减少、能源费用下降和整改成本避免。可检查的立项标准是：每个项目都有改造前基线数据、改造后计量点位、验收计算公式和投资回收期测算。欧盟工业排放指令框架在法律上强制要求大型工业装置采用最佳可行技术（Best Available Techniques, BAT，指在预防、减少和控制环境污染方面经过验证的、最先进且可商业化应用的技术）并定期进行环境审计，不合规触发行政罚款，金额从5万欧元到500万欧元不等，重复违规将导致更严厉处罚^[3]。虽然国内处罚标准不同，但合规账的核算逻辑一致：改造方案必须与许可条件衔接，否则可能面临整改乃至处罚风险。

改造项目立项后，企业要回答的问题是：怎么证明改造真的做了、并且产生了效果。清洁生产审核中的项目实施，不能只留存合同、发票和设备照片，还要留存能够说明资源消耗、物料使用、废物产生和排放变化的过程记录。可检查的记录清单至少包括：改造前基线数据、施工或调试时间、设备参数变化、原辅料和能源计量、污染物或废物产生量、异常停机原因。每项记录都应能对应到项目卡中的预期指标；无法对应到指标的记录，后续验收时容易被质疑。

验收阶段建议按三步进行。第一步，核对改造内容是否与排污许可、环评、危险废物管理要求一致，避免设备改了但手续没有跟上。第二步，在稳定生产条件下连续记录一段时间，例如覆盖一个完整排产周期，比较单位产品能耗、水耗、原料利用率、废物产生量是否优于改造前。第三步，由生产、环保、财务等部门共同确认结果，并保留计算依据。如前述涂装工序案例，如果改造目标是降低涂料损耗，验收不能只看是否更换了新喷枪，还要记录涂料领用量、漆渣重量、返工率是否同步下降。若订单、产品规格或班次波动明显，应按不同产品或班组分组比较，否则可能把生产变化误判为治理效果。

效果固化要回答的问题是：怎么防止改造效果反弹。企业应把有效做法写进岗位操作规程和日常点检表，明确计量点位、记录频次、责任人和异常处理方式；同时把复查周期纳入日常管理，例如每月核对一次物料平衡，每季度复核一次改造项目收益。如果项目完成后没有制度承接，短期达标可能很快回到原来的管理状态。从地方实践看，深圳市设有2026年强制性清洁生产奖励扶持项目，面向完成强制性清洁生产审核验收并经市生态环境部门评定为优秀的企业，奖励资金用于支持实施强制性清洁生产审核后减少污染物排放的成效巩固^[5]。这表明政策层面已在鼓励企业将审核成果转化为长期运行能力。

外部审核应对与岗位责任制度化

当主管部门或第三方机构开展审核时，企业如何证明清洁生产审核不是纸面工作？外部审核不会只看一份总结报告，还会把清洁生产改造项目与环评、排污许可、危险废物管理、能源计量等资料放在一起核对。企业应建立可抽查的证据链：每个项目都能说明为什么改、改了什么、谁负责、数据从哪里来、结果是否达到预期。一个可检查的标准是：随机抽取一个项目，企业能够调出立项依据、实施记录、验收计算和制度更新材料，并且这些材料之间能够相互印证。

材料准备建议按项目或工序建立独立证据档案。每个档案至少包括：问题描述、改造方案、设备或工艺变更说明、改造前后照片、计量数据、物料平衡计算、财务投入、培训记录、操作规程修订页。关键在于口径一致：清洁生产报告中的降耗、减污数据，应与原始台账、排污许可执行报告、危险废物转移记录对得上。如前述涂装工序案例，如果改造原因是涂料损耗高、漆渣处置压力大，那么档案不能只放新喷枪采购单，还应包括领料记录、漆渣重量、返工情况和排产变化说明；否则审核人员无法判断效果是来自改造，还是来自订单减少或产品变化。若数据确有差异，应写明差异原因和更正依据，避免临时补材料。

现场核查要回答的是：文件里的内容能否在现场复现。企业应在外部审核前组织一次内部走查，重点核对计量仪表是否正常使用、记录表是否按频次填写、危险废物暂存是否与台账一致、岗位人员能否说明操作要点和异常处理方式。可检查的标准是：抽查关键点位时，现场读数、台账记录和报告数据能够相互对应；访谈生产、环保、设备人员时，回答内容与文件一致。对于记录缺失或数据异常，不要简单补填，而应说明缺失原因、影响范围和纠正措施。

从执法案例看，2026年8月4日濮阳市生态环境局开展专项检查，发现某已取得排污许可证的单位生产台账记录与实际工况不符^[4]。自贡市生态环境局作出不予处罚决定（自环不罚〔2026〕1号），涉及企业未加强环境影响评价过程管理、未对环境影响报告表的内容和结论进行审核^[5]。威海市生态环境局对威海路路通管道防腐保温有限公司作出行政处罚（威环罚（高区）〔2026〕4号），同时追究直接责任人员责任，体现双罚制原则^[4]。这些案例表明，台账记录缺失、环评过程管理疏漏和主管人员责任均在执法检查的核查范围内，企业不能只追求材料齐全而忽视现场管理和人员理解。

企业要避免“审核时突击、审后回到原样”，就要把清洁生产要求写进岗位职责和日常培训。清洁生产不再只是环保部门的一次性材料，而是生产、设备、采购、仓库、财务都要参与的工作。第一步是建立责任分工表，按工序列出控制点，例如原料领用、配料、设备参数、废物收集、计量记录，并明确岗位、频次和异常上报路径。可检查的标准是：随机抽取一个控制点，能在岗位说明书、交接班记录或点检表中找到责任人。以涂装工序为例，过去常见的问题是改造后漆渣量仍波动，原因往往不是设备无效，而是没有人持续跟踪涂料黏度、喷涂压力和废渣称重。企业可以把这些参数纳入班组点检：操作工每班记录，班组长每周复核，设备人员定期校准仪表，异常由工艺人员确认处理。

第二步是让培训能够验证。培训应分三类：管理人员看目标和考核指标，技术人员看物料、能源和污染物数据，岗位人员看操作规程、异常判断和记录要求。可检查的标准是：抽问一线员工，能够说出本岗位至少三个关键控制点、记录位置和异常报告对象；新员工上岗前有培训并考核。对于人员流动大、倒班频繁的岗位，应把要点做成岗位看板、操作卡或班前会提醒。OECD的研究指出，结构化的环境和清洁生产审计是现代工业合规制度的核心组成部分，实施强制性、基于风险的清洁生产审计的司法管辖区，五年内环境违规平均减少25%，报告建议将审计结果嵌入公司治理结构，并与许可证更新和财政激励挂钩^[2]。企业若只把培训当作留痕，现场人员不会操作，外部审核仍会暴露问题。

持续改进机制：指标、内审与年度准备

企业怎么知道自己真的做到了？清洁生产审核不会只看一次验收材料，而会看企业能否长期稳定地降耗、减污、降碳。管理者需要建立三件事：指标、内部审核、管理评审。

先建指标清单。指标应能直接反映资源消耗和污染产生，例如单位产品原辅料消耗、单位产品电耗或气耗、单位合格品危废产生量、废水浓度和总量、跑冒滴漏（指工业生产过程中物料在管道、阀门、储罐等处的泄漏现象）次数。可检查的标准是：每个重点工序至少设定3个关键绩效指标（KPI），如单位产品能耗、水耗及污染物产生量，且数据偏差超过基准值10%即触发预警；月度报表能追溯到班组记录或计量仪表。产品批量变化大的企业，如果只看总消耗，容易误判，应换算成单位产品或单位合格品指标；如果计量表缺失或失准，指标也会误导决策，企业应先补齐计量和校准。

再做内部审核。内部审核是企业自己组织的定期核查，不是再写一套材料，而是抽查证据：记录是否连续、仪表是否校准、异常是否闭环。建议每季度覆盖高风险工序，如涂装、清洗、喷涂、废水处理、危废仓库。可检查的标准是：内审有计划、问题清单和整改证据；随机抽取一个异常，能看到发现、原因分析、纠正措施和复核结果。如前述涂装工序案例，若漆渣量突然上升，内审应追查涂料批次、黏度、喷涂压力和废渣称重，而不是让班组补记录。这样做的价值是把问题提前暴露，避免外部审核或日常检查时才发现长期偏差。

最后把结果提交管理评审。管理评审是由生产、设备、工艺、环保负责人共同判断：指标趋势是否正常，整改是否有效，是否需要增加投入或修改规程。可检查的标准是：评审记录中有明确决议，例如加装计量表、修订操作卡、安排专项培训或调整考核指标。若管理层只看报表不追问异常，岗位记录再完整也难以转化为持续改进。

在年度准备层面，企业应每年固定开展一次全面自查，重点核对排污许可证执行记录、环评及批复要求落实情况、危废和一般固废台账、能源与水耗统计报表。可检查的标准是：形成年度问题清单，每个问题都有责任人、完成期限、预算或资源安排、验证人。若某项消耗或排放指标连续异常，不能只写“加强管理”，而应说明是修设备、改工艺、补计量，还是调整岗位操作。从地方实践看，上海市生态环境局已按季度公开重点企业清洁生产审核实施情况^[4][5]，河北省生态环境厅按照“企业/市级申报→省级研究确定→发文部署”的流程确定年度审核企业名单^[4]。渭南市公布2026年第三批通过清洁生产审核验收企业名单，富平县有1家企业通过^[5]；枣庄市亦公布2026年第一批通过清洁生产审核评估验收企业名单^[4]。这些常态化公示机制意味着，企业的审核进度和结果处于持续公开监督之下。

技改项目决定清洁生产审核能否产生实效。审核发现的问题应分类处理：即时可行的管理优化措施、需要小额投入的措施、需要立项改造的工程。可检查的标准是：每个投入较高的方案都有投资额、预期减少的污染物或资源消耗、运行成本、回收期和责任人；项目完成后三个月内复核实际效果。以涂装工序为例，如果发现漆渣量偏高，企业应先核查涂料利用率和操作记录，再决定是否调整喷枪参数或增加回收装置；改造后要用单位产品涂料消耗和漆渣产生量验证，而不是只看验收报告是否完成。

面向外部验收和日常检查，企业要准备的是能当场拿出的证据。法典施行后，监管会更关注企业是否持续符合排污许可、环评和清洁生产要求，而不只是某一次验收文本。可检查的标准是：随机抽取一个月份或一个工序，能及时提供原始记录、仪表校准记录、异常处理单和复核结果。由于法典将绿色低碳发展单独成编，未来审核也可能更重视单位产品能耗、水耗、资源循环和降碳表现。企业现在补齐计量、统一口径、训练班组，比事后补材料更可靠。若仍把清洁生产审核当成一次性材料，容易在排污许可执行和执法检查中暴露数据矛盾，增加整改、处罚和信用风险。

参考资料

[1] Cleaner Production Assessment: A Practical Guide for Enterprises | https://www.unido.org/resources/publications/cleaner-production-assessment-practical-guide-enterprises

[2] Environmental Compliance Assurance: Strengthening Enforcement and Enterprise Accountability | https://www.oecd.org/environment/cc/enforcement.htm

[3] Industrial Emissions Directive (IED) and Best Available Techniques Reference Documents: Compliance Guidance | https://environment.ec.europa.eu/topics/industry/industrial-emissions-directive_en

[4] 上海市重点企业实施清洁生产审核情况(2026年第二季度) | https://sthj.sh.gov.cn/hbzhywpt1024/hbzhywpt1083/20260729/0ae4b8dbea174795b5332dcff5d5984b.html

[5] 上海市重点企业实施清洁生产审核情况(2026年第一季度) | https://sthj.sh.gov.cn/hbzhywpt1024/hbzhywpt1083/20260729/86ed802378ee44bda46d31da42e35e5f.html

[6] 关于开展2026年全省清洁生产审核工作的通知 | https://hbepb.hebei.gov.cn/hbhjt/zwgk/fdzdgknr/zdlyxxgk/kjjy/101782880929768.html

[7] 关于公布清洁生产审核验收2026年通过企业名单(第三批)的通知–渭南市生态环境局 | https://sthjj.weinan.gov.cn/xwzx/tzgg/2080464266591203330.html

[8] 枣庄市生态环境局关于公布通过2026年清洁生产审核评估验收企业名单（第一批）的通知 | http://sthjj.zaozhuang.gov.cn/sthjyw/zhfg/qjsc/202607/t20260727_2310312.html

[9] 深圳市财政专项资金统一管理平台 | https://cqt.szfb.sz.gov.cn/oes/declare/detail/1468999319391825920

[10] 信用濮阳 – 行政处罚详情 | https://xinyang.puyang.gov.cn/xxgs/xzcf_show.asp?searchwords=%E8%B1%AB%200928%20%E7%8E%AF%E7%BD%9A%E5%86%B3%E5%AD%97%E3%80%942026%E3%80%9513%20%E5%8F%B7

[11] 环境行政处罚决定信息公开(自环不罚〔2026〕1号) – 自贡市人民政府 | https://www.zg.gov.cn/zgsrmzf/cfqzxx347/pc/content/content_2090380378604781568.html

[12] 威海市生态环境局 行政执法公示 威环罚(高区)〔2026〕4号 | https://sthjj.weihai.gov.cn/art/2026/8/6/art_81006_6540247.html

[13] 其他许可内容 | https://permit.mee.gov.cn/perxxgkinfo/xkgkAction!xkgk.action?xkgk=approveothercon_xkzgk&dataid=a773dd34ed364c1089b90701101fb3e8&operate=readonly

[14] 信息公开要求 | https://permit.mee.gov.cn/perxxgkinfo/xkgkAction!xkgk.action?xkgk=approvespinfoopen_xkzgk&dataid=94afae3287e1461d99cbcef5bebe4526&operate=readonly

[15] 2026年污水公司排污许可合规核查评估服务 | https://plan.dowater.com/info/130853.asp

[16] pH在线观看酸碱度实时监控,工业废水在线检测,远程数据 | https://www.qdzxyy.com/twornl/20260807088713239.shtml

[17] pH在线观看水质监测系统,工业废水处理应用,远程数据 | http://eip.mcnutri.cn/rds20260811/w4x4oce4c9x.html