从促进到强制：生态环境法典下清洁生产审核的制度转型与衔接重构

《中华人民共和国生态环境法典》将清洁生产审核由政策促进工具纳入法典化、强制化治理秩序。本文以“规范强制—制度接口—执行能力—绩效反馈”为框架，分析规范升级、制度衔接、配套规章缺口与执法趋势，提出以绩效治理为导向的修订路径。

一、引言：法典化为何改变清洁生产审核的制度性质？

2026年3月12日，第十四届全国人民代表大会第四次会议通过《中华人民共和国生态环境法典》（主席令第七十号），自2026年8月15日起施行；《中华人民共和国环境保护法》等10部法律同时废止^[1]。法典共5编1242条，涵盖总则、污染防治、生态保护、绿色低碳发展、法律责任和附则^[1]。在这一法典化进程中，清洁生产审核不再只是原清洁生产促进框架下的政策工具，而是被纳入生态环境基本法秩序，其法律属性、适用对象、责任机制与制度功能均发生实质变化^[2]。

本文将法典化理解为一次制度结构重组，并以“规范强制—制度接口—执行能力—绩效反馈”为分析框架：规范强制解决义务来源和责任边界；制度接口决定审核能否嵌入环评、排污许可和减污降碳治理；执行能力约束基层监管资源与企业合规成本；绩效反馈则通过数据复核、信用评价和执法联动检验减排实效。研究材料以法典文本、现行配套规章和地方实践为主，重点分析制度结构与规范衔接，不替代具体行业技术经济可行性的实证评估。

需要指出的是，本文的规范转型分析主要适用于宏观制度设计层面。向基层执法和企业合规转化时，可能受到地方监管资源不足与企业成本承受力差异的制约；对高耗能、高环境风险行业而言，规范分析亦不能完全替代技术经济可行性评估。

二、从“促进法”到“法典强制”：清洁生产审核条款的规范升级

法典化使清洁生产审核的制度位阶发生根本变化。相关规范并非孤立存在，而是分布于总则、污染防治、绿色低碳发展等编，治理逻辑由末端污染治理延伸至产品设计、生产、回收、处置的全生命周期绿色管理^[2]。立法过程中，草案三审稿围绕绿色低碳发展核心环节作出修改，增加“坚持减量化、再利用、资源化”的要求，并将废弃电器电子产品回收处理等内容纳入绿色低碳发展编进行系统整合^[24]。这一安排有助于消除原有部门碎片化监管壁垒，使清洁生产审核从单一生产环节管理转向全链条系统治理^[2]。

在规范表现上，法典对强制性清洁生产审核的触发条件作出更明确界定。污染物超标排放、超总量排放以及使用有毒有害原料等高风险情形，被纳入强制审核义务的核心适用范围；清洁生产审核的适用范围也从重点行业试点扩展为全域覆盖^[2]。企业未依法实施审核的，将面临法典法律责任编中的不利后果，审核结果亦不再仅用于评优评先，而可作为环境执法、信用监管和后续许可管理的重要依据^[2]。

但规范升级并不自动产生减排绩效。围绕强制化效果至少存在三种竞争性解释：强制威慑论认为责任压力会将环境成本内化为企业决策变量；交易成本论担忧材料审查、重复填报和验收程序增加合规负担；能力差异论则强调技术援助、资金支持和监管资源决定制度绩效。本文倾向于“条件绩效论”：法典强制只有在与技术指南、许可数据、差异化执法和社会监督形成闭环时，才能从纸面义务转化为企业过程改进。若将审核仅理解为名单管理、报告编制和行政验收，而忽视其技术诊断和持续改进属性，制度缺陷便会显现：高风险企业可能以程序合规替代实质减排，中小微企业可能因缺乏援助而被动应付，基层监管也可能陷入形式审查。

三、制度如何衔接？环评、排污许可与减污降碳协同下的清洁生产审核

在法典体系下，清洁生产审核必须跳出孤立运行，与环境影响评价、排污许可等制度形成“预防—控制—改进”的连续监管链条。既有研究已关注环境影响评价与排污许可制度的整合路径，提示不同制度口径之间可能存在数据重复填报、标准不一致、结果互不承认及企业负担叠加等衔接成本^[3]。因此，打破制度壁垒是实现法典系统治理目标的前提。

在具体衔接路径上，应确立“环评管准入、许可管运营、审核管过程改进”的功能定位。环评审批文件中的污染防治措施、排放要求及清洁生产水平判断，应作为后续清洁生产审核的基线；审核发现的问题和整改方案，则应反馈至环境影响后评价和排污许可执行要求。排污单位执行报告需在全国排污许可证管理信息平台填报，内容涵盖排污单位基本情况、污染防治设施运行情况、自行监测执行情况、环境管理台账执行情况、实际排放情况及合规判定分析等^[4]；执行报告还包括信息公开情况、排污单位内部环境管理体系建设与运行情况等内容^[5]。这些材料可直接构成清洁生产审核的数据基础，避免企业重复填报。

地方试点已提供数字化衔接样本。重庆两江新区汽车制造业清洁生产审核创新试点针对传统审核中的数据孤岛和多部门重复检查问题，搭建清洁生产智慧服务平台，实现“自动计算评估、自动识别指标、自动适配方案、自动生成报告”，并推行分级管理与减污降碳协同增效措施^[6]。该模式通过打通许可与审核的数据壁垒，降低了企业合规成本，并推动区域汽车产业产值同比增长35.8%，新能源汽车渗透率达到38.4%^[6]。

在减污降碳协同维度，法典绿色低碳发展编强化减量化、再利用、资源化要求，促使清洁生产审核从单一污染物削减向能源、资源、碳排放协同治理扩展^[24]。国际经验显示，欧盟《工业排放指令》通过最佳可行技术参考文件及其审查周期机制，使技术评估与工业排放控制保持同步^[8]；相关最终审查报告亦评估了该指令在减少工业排放和促进最佳可行技术应用方面的有效性^[7]。相较之下，我国仍需加快制定本土化、动态更新的行业清洁生产评价指标体系，以弥补技术支撑与许可复核机制之间的适配性差距。

表1：审核衔接维度与责任主体

不过，衔接成效取决于跨部门数据共享、考核口径一致和企业数据能力。对基础薄弱企业，应以简化报表、技术援助或豁免安排降低接口成本，避免“名义衔接、实质割裂”。

四、配套规章为何必须修订？审核周期、验收时限与协同处置的缺口

现行清洁生产审核规章具有明显路径依赖。2004年8月16日发布的《清洁生产审核暂行办法》自2004年10月1日起施行^[10]；其后修订的《清洁生产审核办法》自2016年7月1日起施行^[9]。按法典规定，原清洁生产促进相关法律制度被整合进新的法典秩序，现行办法中关于自愿审核与强制审核结合、审核程序、评估验收及信息公开等核心条款，需要依据上位法变化进行全面校准。

在审核周期与验收时限方面，现行规章偏重项目式、名单式推进，审核周期与排污许可证有效期、执行报告周期及行业环境风险等级之间缺乏有效对接。地方验收实践已显现差异。渭南市生态环境局、枣庄市生态环境局和抚顺市生态环境局在2026年相继公布清洁生产审核验收通过企业名单^[11][12][13]；其中，抚顺市相关文件仍引用原《清洁生产促进法》及省厅验收规定作为依据^[13]。法典施行前的规范性文件清理也提示，若旧依据惯性延续，将增加执法不确定性^[25]。因此，配套规章应明确受理、评估、现场核查、整改复核和结果公开的具体时限，并将审核周期与排污许可管理深度绑定。

在协同处置维度，现行审核办法对固体废物与危险废物协同处置的专门要求存在空白。随着循环经济发展，固废、危废协同处置已成为企业减污降碳的重要路径，其审核要点应覆盖处置设施合规性、处置工艺先进性、资源利用效率以及环境风险防控^[14]。若缺乏基于物质流分析和生命周期评价的量化考核标准，企业协同处置实践可能缺少明确清洁生产评价基准，甚至产生“伪协同”导致的二次污染风险。

地方企业实践进一步凸显规则转换的紧迫性。莆田市山垣再生资源有限公司在开展强制性清洁生产审核时，依据《清洁生产审核办法》第十一条，在当地主要媒体、企业官方网站或以其他便于公众知晓的方式公布相关信息^[15]。这种强制信息公开有助于引入社会监督，倒逼企业规范审核流程。但在法典即将施行的背景下，若多地仍继续依据原《清洁生产促进法》和现行办法开展评估验收、信息公开，将在执法依据转换期内产生规范不确定性，并可能引发行政复议或诉讼风险。

同时，规章修订必须考虑基层监管能力和行政资源约束。对于工艺简单、环境风险极低的微型企业，强制适用复杂协同处置审核标准和高频次动态审核，可能导致制度性交易成本超过实际环境收益。

五、强制范围、法律责任与执法机制将走向何方？

法典施行后，清洁生产审核的强制适用范围有望突破传统“双超双有”企业，即超标、超总量、有毒、有害企业，并向高环境风险、固体废物、危险废物产生量大以及纳入排污许可重点管理的企业扩展。重庆市永川区于2026年7月由区发改委、经信委与生态环境局联合发文，通过多部门协同排查确定年度强制审核企业名单并有序推进^[16]。这一做法表明，强制审核正从单一部门倡导事项转向企业运营的核心合规约束。

法典化也改变了清洁生产审核“重倡导、轻惩戒”的软法特征。法典第五编“法律责任和附则”关于行刑衔接的相关规定，为未依法开展强制审核、虚假审核、未落实整改方案及未依法公开信息等行为提供了更清晰的法律后果框架^[1]；相关典型案例材料亦显示，生态环境执法正在强化行政处罚、信用约束与刑事司法之间的联动^[17]。从责任结构看，未来可能从单纯单位责任走向单位与直接责任人员并重的双罚机制。比较法上，美国CERCLA等制度以严格责任和连带清理责任形成强风险威慑；但清洁生产审核重在过程预防，不宜简单移植事后修复式重罚。更合理的路径是构建“限期整改—行政处罚—信用约束—许可限制”的梯度责任，并以真实整改绩效作为责任减轻或加重依据。

在执法机制上，清洁生产审核将从发改、工信部门主导的项目化管理，逐步转向生态环境部门的综合执法事项，审核结果可直接作为排污许可执法检查、环境信用评价和专项整治的依据。从国际比较看，清洁生产审计较少依赖单一促进型条约，而多嵌入国家环境许可、废物管理和工业合规制度^[19]。不同法域的执行机制存在差异，但许可整合与数据驱动审查是重要方向^[18]。我国目前仍以法定强制名单和行政验收为主，未来可将清洁生产审核的技术审查与排污许可证周期性复核深度绑定，构建基于许可的常态化审计闭环。

当然，强制范围扩张与执法机制收紧也要求统一技术标准、基层执法能力和底层数据平台同步跟进，否则可能导致选择性执法、应付式整改和第三方审核服务质量参差不齐。

六、修订建议：让清洁生产审核从程序合规转向绩效治理

按法典规定，原清洁生产促进相关法律制度被纳入法典体系，现行自2016年7月1日起施行的《清洁生产审核办法》面临上位法依据变化与制度定位滞后的双重压力^[9]。为实现从程序合规向绩效治理的转型，配套规章应首先重塑制度定位，并建立分类分级审核机制：对高环境风险、纳入排污许可重点管理及使用有毒有害原料的企业实行强制审核；对一般企业保留自愿审核与激励引导，避免“一刀切”。

表2：强制与自愿审核分类及实施要点

其次，应重构审核周期与验收复核的标准化闭环。修订后的办法可将审核周期与排污许可证有效期、执行报告年度及环境信用评价周期相衔接，并明确评估时限、材料审查、现场核查、整改期限、延期条件和结果公开等流程。山西省生态环境厅在2026年推进清洁生产审核统计及技术复核项目，通过政府采购引入第三方技术复核，以独立技术审查打破企业“自说自话”的合规闭环^[20]。同时，审核要点应扩容，补充协同处置、危废资源化及碳减排协同等指标，使审核内容契合减污降碳协同增效要求。

最后，数字化审核平台是降低制度性交易成本的关键。上海市生态环境局于2026年7月29日发布2026年第一季度和第二季度重点企业实施清洁生产审核情况报告，显示常态化数据核查已成为监管需求^[21][22]。重庆两江新区智慧服务平台整合排污许可、自行监测及固废管理数据，实现自动计算评估、自动识别指标、自动适配方案和自动生成报告，并支撑区域汽车产业产值同比增长35.8%、新能源汽车渗透率达到38.4%^[6]。此外，山东省年度强制性清洁生产审核企业名单信息数据量达1375条，表明名单管理和数据开放已具备一定基础^[23]。

上述建议的落地依赖配套规章及时出台、数据共享壁垒破除以及行业技术标准统一。若基层财政对第三方技术复核支持不足，深度制度整合可能停留在文本层面，甚至因数据孤岛和标准冲突而增加企业合规负担。

七、结语：法典化之后，清洁生产审核的真正考验

随着法典施行，清洁生产审核将从单行促进工具转向法典治理制度。法典赋予其强制效力，但制度价值不只在于强制本身，而在于能否与环境影响评价、排污许可、减污降碳和执法监管形成稳定闭环。

展望未来，清洁生产审核有望从行政推动型项目转向企业环境治理能力的长期建设工具，并成为绿色制造、循环经济和低碳转型的制度接口^[2]。衡量制度成功的标准，也应从形式上的审核通过率和验收数量，转向企业是否实现可核查的减污、降碳、资源效率提升和环境风险下降。

必须警惕的是，强制审核制度在中小微企业及产业链末端供应商中的适用性仍面临挑战。若缺乏差异化技术指南、阶梯式财政金融支持和可靠数据平台，高昂审核与整改成本可能诱发“纸面合规”，削弱法典在全产业链绿色低碳转型中的实际效能。

参考资料

以下为正文中实际引用过的来源，按编号列出：

[1] 中华人民共和国生态环境法典（NPC原文） http://www.npc.gov.cn/npc/c1773/c1848/c21114/sthjfdlf/sthjfdlf002/202603/t20260313_453229.html

[2] 生态环境法典对清洁生产提出哪些新要求？ https://mp.weixin.qq.com/s?__biz=MzU0ODc4MTMxOA==&mid=2247552106&idx=4&sn=d8ea00e1ce6db5fa48c2d8616c878035&chksm=fa62b3a6806093ce01537556accaa3f7f37006c93234087628a85fa34b73c5c02fce9f41aa00&scene=27

[3] 《环境影响评价与排污许可制度的整合路径思考》（学术研究文献，具体作者、期刊及发表年份详见相关学术数据库）

[4] 执行（守法）报告要求 https://permit.mee.gov.cn/perxxgkinfo/xkgkAction!xkgk.action?xkgk=approvespreport_xkzgk&dataid=6df71f455aa64542af9fc0db704d6e1e&operate=readonly

[5] 执行（守法）报告要求 https://permit.mee.gov.cn/perxxgkinfo/xkgkAction!xkgk.action?xkgk=approvespreport_xkzgk&dataid=56aa82f45aa04f00b47d32e1a2783709&operate=readonly

[6] 《两江新区汽车制造业清洁生产审核创新模式》（2026）

[7] Review of the Industrial Emissions Directive and the IPPC Directive – Final Report https://ec.europa.eu/environment/air/industrial_emissions/pdf/IED_IPPC_Review_Final_Report.pdf

[8] Research Summary: EU Industrial Emissions Directive (IED) Integrated Pollution Prevention & Control Review Cycle

[9] 《清洁生产审核办法》（国家发展和改革委员会、环境保护部，2016）

[10] 《清洁生产审核办法历次修订时间线》（国家发展和改革委员会，2021）

[11] 《关于公布清洁生产审核验收2026年通过企业名单（第三批）的通知》（渭南市生态环境局，2026）

[12] 《关于公布通过2026年清洁生产审核评估验收企业名单（第一批）的通知》（枣庄市生态环境局，2026）

[13] 抚顺市2026年通过清洁生产审核验收企业名单_抚顺市生态环境局 https://sthj.fushun.gov.cn/hbsp%EF%BC%88zdjsxmpzhss%EF%BC%89/014004/20260716/d08553a9-f70d-47bc-ab93-50bc139c3a22.html

[14] 《清洁生产审核协同处置要求》（生态环境部，2025）

[15] 莆田市山垣再生资源有限公司开展清洁生产审核环境信息公示_福建环保网 https://www.fjhb.org/qita/48047.html

[16] 《关于开展2026年清洁生产审核工作的通知》（重庆市永川区发展和改革委员会等，2026）

[17] 《生态环境行刑衔接典型案例系列（二）》（生态环境部，2026）

[18] Comparative Study on Legal Enforcement Mechanisms of Mandatory Cleaner Production Audit in Different Countries https://www.unido.org/our-focus/publications

[19] Comparative Research Summary: Mandatory Cleaner Production Audit Legal Enforcement

[20] 山西省生态环境厅2026年清洁生产审核统计及技术复核项目（山西省生态环境厅，2026）

[21] 上海市重点企业实施清洁生产审核情况（2026年第一季度）_科技与合作_上海市生态环境局 https://sthj.sh.gov.cn/hbzhywpt1028/20260729/86ed802378ee44bda46d31da42e35e5f.html

[22] 上海市重点企业实施清洁生产审核情况（2026年第二季度）_科技与合作_上海市生态环境局 https://sthj.sh.gov.cn/hbzhywpt1024/hbzhywpt1083/20260729/0ae4b8dbea174795b5332dcff5d5984b.html

[23] 山东公共数据开放网-数据目录-山东省年度强制性清洁生产审核企业名单信息 https://data.sd.gov.cn/portal/catalog/20181107162647103400

[24] 生态环境法典草案三审稿完善企业实施强制性清洁生产审核情形的规定（全国人大网，2026）

[25] 《生态环境法典实施倒计时18天：全面开展文件清理工作》（南方周末，2026） https://www.infzm.com/contents/327239?source=133&source_1=998